作 者丨王俊郭美婷 吳立洋

編 輯丨李潤澤子

圖 源丨圖蟲

12月30日，全國市場監(jiān)管工作視頻會議在京召開。市場監(jiān)管總局黨組書記、局長張工作工作報告。會議對2021年市場監(jiān)管工作進(jìn)行了總結(jié)與回顧，并從八個方面部署了2022年重點工作。

21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者注意到，除了要求扎實推進(jìn)重大政策落實，聚焦“六穩(wěn)”“六保”關(guān)鍵環(huán)節(jié)等要求外，本次會議著重強調(diào)了“深入實施公平競爭政策，完善依法監(jiān)管的規(guī)制規(guī)則，健全事前事中事后規(guī)制鏈條，推動提高部門協(xié)同規(guī)制合力”。

多位專家在接受采訪時表示，在我國平臺數(shù)字經(jīng)濟的市場監(jiān)管中，存在著“多法共治、多部門共管”的監(jiān)管體制，亟待進(jìn)一步厘清不同法律之間的邊界，并做好監(jiān)管或執(zhí)法之間的協(xié)調(diào)工作。

近年來，市場監(jiān)管部門依法行政的能力和水平得到了顯著提升。在接下來的工作中，需要通過事前的規(guī)范合規(guī)，再加上事中的市場競爭狀態(tài)評估制度和風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系，事后對監(jiān)管問題的及時修正和治理，使市場主體在一個科學(xué)完善的監(jiān)管體系中運行，做到“穩(wěn)中求進(jìn)”。從主觀機構(gòu)協(xié)同的角度，達(dá)成更深層次的制度銜接，從而使監(jiān)管工作更具明確性，達(dá)到兼顧公平與效率的效果。

深入推進(jìn)公平競爭政策實施

回顧2021年，平臺反壟斷交出了沉甸甸的“成績單”。

多記反壟斷之拳錘向平臺企業(yè)。21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者梳理發(fā)現(xiàn)，2021年互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域有85起違法實施經(jīng)營者集中被罰案件；阿里、美團(tuán)、食派士等濫用市場支配地位被罰；今年互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷罰款數(shù)額超200億。

國家反壟斷局掛牌成立，《反壟斷法》修訂進(jìn)行時。《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實主體責(zé)任指南（征求意見稿）》和《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理條例（征求意見稿）》等針對平臺企業(yè)監(jiān)管的配套規(guī)則加緊落地。

針對2022年市場監(jiān)管工作，此次會議提出“統(tǒng)籌把握壟斷規(guī)制重點”。

何為壟斷規(guī)制重點？11月18日掛牌的國家反壟斷局設(shè)置反壟斷執(zhí)法一司、反壟斷執(zhí)法二司和競爭政策協(xié)調(diào)司三個司局。從它們的職責(zé)來看，數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位執(zhí)法、數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者集中反壟斷審查被單獨列出。數(shù)字經(jīng)濟仍是監(jiān)管執(zhí)法的重點領(lǐng)域。

國家反壟斷局局長甘霖近期采訪時也提到，將加強競爭監(jiān)管執(zhí)法，進(jìn)一步保護(hù)公平競爭持續(xù)規(guī)范數(shù)字經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、信息安全、民生保障等重點領(lǐng)域競爭行為。

同時，“深入實施公平競爭政策”在此次會議中被再一次強調(diào)。此前在中央經(jīng)濟工作會議及總局局長張工接受采訪的內(nèi)容中，該表述都有提及。

“‘公平競爭政策’是反壟斷、反不正當(dāng)競爭政策的上位概念，是我國競爭法的頂層設(shè)計。”大成律師事務(wù)所高級合伙人鄧志松表示，具體而言，“實施公平競爭政策”包括完善競爭立法、充實競爭監(jiān)管機構(gòu)、提高監(jiān)管效率、落實公平競爭審查、強化對壟斷行為的執(zhí)法等方面。相較于加強反壟斷監(jiān)管等傳統(tǒng)提法，“實施公平競爭政策”更為全面、站位更高。

健全事前事中事后規(guī)制鏈條

值得注意的是，本次會議提出，2022年市場監(jiān)管工作應(yīng)“健全事前事中事后規(guī)制鏈條，推動提高部門協(xié)同規(guī)制合力，統(tǒng)籌把握壟斷規(guī)制重點，提高公平競爭規(guī)制能力，更深層次、更高水平促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。”

早在今年3月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（即“十四五”規(guī)劃綱要）中就明確提到“堅持鼓勵競爭、反對壟斷，完善競爭政策框架，構(gòu)建覆蓋事前、事中、事后全環(huán)節(jié)的競爭政策實施機制”。

鄧志松向21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者介紹，競爭領(lǐng)域的規(guī)制尤其是反壟斷執(zhí)法，屬于典型的事前、事中、事后全鏈條監(jiān)管體系。

其中，事前包括針對并購交易的經(jīng)營者集中申報制度和針對行政政策的公平競爭審查制度。前者是指一起并購交易一旦達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)，必須進(jìn)行事先反壟斷申報，并獲得審查機關(guān)的批準(zhǔn)，否則不得實施交易；后者是指行政政策出臺之前，必須進(jìn)行公平競爭審查，只有經(jīng)審查認(rèn)為不具有排除、限制競爭效果，方可實施。

事中、事后包括針對壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、未依法申報、行政壟斷的反壟斷調(diào)查以及針對不正當(dāng)競爭行為的反不正當(dāng)競爭調(diào)查。

在北京市浩天信和律師事務(wù)所合伙人戴嘉鵬看來，事前事中事后的全方位監(jiān)管是近年來市場監(jiān)管工作中一直追求的目標(biāo)，本次會議中著重在實施公平競爭政策工作中予以強調(diào)，是對這兩年在公平競爭監(jiān)管執(zhí)法中行之有效的做法的總結(jié)和肯定，可能也是對監(jiān)管中存在問題的反思和調(diào)整。

“在整個鏈條中，需要加強的還是事前規(guī)制，以合規(guī)的思維推進(jìn)市場監(jiān)管。”戴嘉鵬表示，在監(jiān)管過程中通過事前明確規(guī)則、設(shè)置“紅綠燈”、加強指引，盡力消除“模糊地帶”，推動企業(yè)健全內(nèi)部合規(guī)制度，讓企業(yè)明確違法邊界，合法合規(guī)經(jīng)營。事前的規(guī)范合規(guī)，再加上事中的市場競爭狀態(tài)評估制度和風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系，事后對監(jiān)管問題的及時修正和治理，使市場主體在一個科學(xué)完善的監(jiān)管體系中運行，這樣才能做到“穩(wěn)中求進(jìn)”。

推動提高部門協(xié)同規(guī)制合力

多位受訪專家表示，事前事中事后的全方位監(jiān)管是近年來市場監(jiān)管工作中一直追求的目標(biāo)，有利于形成縱向的全鏈條監(jiān)督機制。

另一方面，“部門協(xié)同規(guī)制”的提出，則對橫向監(jiān)管部門間的協(xié)同能力提出了更高要求。張工此前在回應(yīng)如何理解全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系時表示，進(jìn)一步形成協(xié)同監(jiān)管的規(guī)制合力。推進(jìn)市場準(zhǔn)入、行業(yè)監(jiān)管和競爭監(jiān)管等更加緊密銜接，更加注重由監(jiān)管執(zhí)法個案對接向深層次制度對接轉(zhuǎn)變。

外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授、國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員黃勇曾表示，我國平臺經(jīng)濟領(lǐng)域有著“多法共治、多部門共管”的監(jiān)管體制，《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》《電子商務(wù)法》《消費者權(quán)益保護(hù)法》中的條款均可能適用于特定平臺商業(yè)行為，市場監(jiān)管部門、工信部門、網(wǎng)信部門各自享有執(zhí)法或監(jiān)管的權(quán)力，因而還需要進(jìn)一步厘清不同法律之間的邊界，并做好監(jiān)管或執(zhí)法之間的協(xié)調(diào)工作。

南開大學(xué)競爭法研究中心主任陳兵認(rèn)為，各部委出臺的制度之間如果缺乏協(xié)同與配合，就會造成立法資源的損耗和制度權(quán)威的削弱，也讓市場主體無所適從。近年來，從總局發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南》和《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實主體責(zé)任指南》等政策文件中可以看出，制度協(xié)同的工作已經(jīng)在推進(jìn)之中。

落實到地方層面，除市場壟斷外，加強行政性壟斷的識別和整治也是健全市場監(jiān)管體系的重要一環(huán)。張工此前在接受采訪時指出：“市場壟斷和行政性壟斷同時并存，反壟斷反不正當(dāng)競爭監(jiān)管亟須加強”，要“進(jìn)一步健全公平競爭審查機制，加強濫用行政權(quán)力排除限制競爭執(zhí)法，堅決破除地方保護(hù)和市場分割。”

近年來，《反壟斷法》強化實施，多個地方政府查處了多起由于行政權(quán)力濫用而導(dǎo)致的壟斷行為，這些壟斷行為多集中于公共事業(yè)領(lǐng)域，如天然氣、有線電視等，還涉及政府授權(quán)的具有社會公共管理職能的行業(yè)協(xié)會：

今年5月，安徽省市場監(jiān)管局對蕪湖市灣沚區(qū)人民政府涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為進(jìn)行調(diào)查；同月，廣東省市場監(jiān)督管理局依法對深圳市交通運輸局、深圳市公安局交通警察局涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為進(jìn)行立案調(diào)查……

與此同時，一批地方性市場監(jiān)管政策也在被制定和落實。9月，海南自貿(mào)港出臺《公平競爭審查第三方評估辦法(試行)》，《辦法》明確，政策制定機關(guān)在開展公平競爭審查工作的對擬出臺的政策措施進(jìn)行公平競爭審查等環(huán)節(jié)，均可引入第三方評估；12月，《江蘇省公平競爭審查白皮書》發(fā)布，書中援引調(diào)查結(jié)果指出，公平競爭審查實施效果與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展程度呈正相關(guān)，而地級市政府扮演地方推進(jìn)公平競爭審查工作的重要角色。

陳兵認(rèn)為，針對行政壟斷還需進(jìn)一步大力推動。目前，《反壟斷法》中設(shè)置了行政壟斷專章，并通過公平競爭審查制度進(jìn)行事前審查，以減少行政壟斷出現(xiàn)的頻率。目前關(guān)于行政壟斷的挑戰(zhàn)更多地聚焦于在民生和公用事業(yè)等領(lǐng)域的招投標(biāo)、政府采購等行為。未來，政務(wù)數(shù)據(jù)開放、政務(wù)數(shù)據(jù)的市場化配置等新領(lǐng)域也可能出現(xiàn)問題，值得進(jìn)一步的關(guān)注。

本期編輯 陳思 實習(xí)生 張可

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