馮奎（中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員）

十九屆六中全會(huì)所通過(guò)的《決議》強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加強(qiáng)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，依托輻射帶動(dòng)能力較強(qiáng)的中心城市，提高1小時(shí)通勤圈協(xié)同發(fā)展水平，培育發(fā)展一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。可以說(shuō)，中國(guó)都市圈進(jìn)入政策與實(shí)踐相互促進(jìn)、快速發(fā)展的新階段。

中國(guó)是世界人口第一大國(guó)，第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示：中國(guó)已有7個(gè)超大城市、14個(gè)特大城市，總的常住人口約2.9億，占全國(guó)人口比例為20.7%；市轄區(qū)國(guó)土面積約16.9萬(wàn)平方公里，占全國(guó)市轄區(qū)面積7.5%；而地區(qū)GDP總量約33.6萬(wàn)億元，占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的33.1%。

展望未來(lái)，中國(guó)的城市化率還會(huì)提高，流動(dòng)人口還會(huì)進(jìn)一步向超特大城市流入，這意味著會(huì)有一批超特大城市引領(lǐng)的都市圈。這是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)所在，是構(gòu)建超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體的空間單元，最具韌勁和創(chuàng)新活力。比如，根據(jù)2021年相關(guān)數(shù)據(jù)，估值10億美元以上的獨(dú)角獸企業(yè)，有九成集聚在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角及成渝四個(gè)城市群。

需要補(bǔ)充的是，中國(guó)這樣的大國(guó)空間，不大可能像日、韓一樣僅靠首都都市圈或少數(shù)兩三個(gè)都市圈就把國(guó)家“頂”起來(lái)。同時(shí)，都市圈強(qiáng)調(diào)的是核心大城市及其通勤圈內(nèi)的各類(lèi)城鎮(zhèn)空間的協(xié)同發(fā)展，因此，也不能簡(jiǎn)單地說(shuō)中國(guó)走的就是大城市發(fā)展道路。

中國(guó)都市圈體系尚未達(dá)到成熟狀態(tài)

自“十一五”規(guī)劃中提出發(fā)展城市群，一系列規(guī)劃中提出城市群是城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。但從近年來(lái)發(fā)展情況看，部分城市群規(guī)劃面積較大，缺乏都市圈層面的必要支撐，形態(tài)上確實(shí)夠大，但實(shí)質(zhì)上“空”與“虛”。同時(shí)，中國(guó)依托省會(huì)等大城市，行政性力量與市場(chǎng)化力量相結(jié)合，都市圈發(fā)展迅速，成為推動(dòng)區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展的強(qiáng)大力量，這形成了通往城市群發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑。

中國(guó)的都市圈體系正在培育與形成階段，遠(yuǎn)未達(dá)到成熟狀態(tài)。目前中西部地區(qū)，省會(huì)及其都市圈“一家”獨(dú)大現(xiàn)象比較普遍。有三個(gè)問(wèn)題值得關(guān)注。一是部分省會(huì)大都市圈，經(jīng)濟(jì)集聚的比重高，人口集聚的比重低，匹配度較弱。二是這批省會(huì)大都市圈的形成，是較強(qiáng)的“政府之手”所致，市場(chǎng)化機(jī)制發(fā)揮不足，也因此隱含著其他城市發(fā)展權(quán)受到“壓制”，資源配置受到扭曲。三是一些在省會(huì)之外的廣大空間缺乏都市圈的支撐，出現(xiàn)“塌陷”現(xiàn)象。

因此不能只講大都市圈，也要講中小型都市圈。總的來(lái)說(shuō)，未來(lái)都市圈的數(shù)目可能會(huì)達(dá)到上百個(gè)。省級(jí)副中心、區(qū)域中心、沿邊地區(qū)的重要節(jié)點(diǎn)、重要經(jīng)濟(jì)帶上的功能節(jié)點(diǎn)城市，如果有條件，都值得去培育都市圈。這還意味著，都市圈并不一定非要在現(xiàn)有的城市群范圍內(nèi)。現(xiàn)有一種說(shuō)法是，都市圈是城市群內(nèi)部的一種空間形態(tài)。但從發(fā)展來(lái)看，都市圈不一定要依賴(lài)于城市群，可以先于、后于或與城市群同時(shí)成長(zhǎng)，可獨(dú)立也可以嵌套于城市群之中。

地理?xiàng)l件、行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等都將影響都市圈的邊界。超特大城市的空間形態(tài)受地理?xiàng)l件影響較大，例如深圳、青島主要是沿海或者在河谷地區(qū)形成帶狀組團(tuán)；武漢的組團(tuán)形態(tài)與大江大湖直接相關(guān)；而成都一直在平原地帶，城市東邊的龍泉山脈限制著成都的發(fā)展。

未來(lái)，都市圈一定是經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)既重疊又有所分離，這將成為一個(gè)常態(tài)，取決于圈內(nèi)城市的職能與利益需要。舉例來(lái)說(shuō)，安徽的馬鞍山在經(jīng)濟(jì)上一直與江蘇、與南京越走越近，但組織人事任免一定要跑到合肥去請(qǐng)示安徽省委、省政府。

需要注意是如何把握經(jīng)濟(jì)區(qū)的新形態(tài)，以獲得最佳定位和最大化利益。同城化是一個(gè)特征，如上海與蘇州，成都-德陽(yáng)-眉州-資陽(yáng)正在推進(jìn)同城化建設(shè)；各類(lèi)“走廊”形態(tài)的城市帶也越來(lái)越多，如虹橋國(guó)際商務(wù)樞紐向南、向北的延長(zhǎng)線(xiàn)就串起了大大小小十多個(gè)城市；城市組團(tuán)也會(huì)比較普遍。

同城化一體化的推進(jìn)是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，也并不是程度越深越好。同城化一體化在多大程度上取代行政邊界，關(guān)鍵是成本與收益的多維度考量。有的地方為了推進(jìn)所謂一體化，時(shí)機(jī)未到或者說(shuō)成本過(guò)高，就不宜強(qiáng)行通過(guò)行政力量來(lái)推進(jìn)。

深度融合，都市圈產(chǎn)業(yè)形態(tài)高級(jí)化出現(xiàn)新路徑

適度超前進(jìn)行新基建設(shè)施建設(shè)，這已基本取得共識(shí)。從技術(shù)層面上講，適度超前主要指向布局軌道交通、信息設(shè)施、融合應(yīng)用、創(chuàng)新平臺(tái)等；從經(jīng)濟(jì)層面上講，意味著要保持一定的資金杠桿率和合適的負(fù)債率。從空間層面上講，適度超前還需要加強(qiáng)研究。能夠確定的是，要將新基建與現(xiàn)有以及未來(lái)有潛力的各類(lèi)都市圈空間緊密結(jié)合。都市圈將會(huì)出現(xiàn)豐富的應(yīng)用場(chǎng)景，這也是商家必爭(zhēng)之地。

由于都市圈還不是一級(jí)行政主體，而是涉及多個(gè)行政主體，并且這些行政主體可能互不隸屬，甚至還有可能是競(jìng)爭(zhēng)性的關(guān)系，因此在進(jìn)行新基建規(guī)劃、建設(shè)時(shí)就會(huì)有城市之間的協(xié)同問(wèn)題，有履行報(bào)批時(shí)的程序問(wèn)題。前幾年有幾個(gè)城市共建機(jī)場(chǎng)，最后確定在城市交界處選址，機(jī)場(chǎng)名字里幾個(gè)城市各用一個(gè)字。未來(lái)這類(lèi)問(wèn)題越來(lái)越多，體制機(jī)制創(chuàng)新是重大挑戰(zhàn)。

都市圈是多種類(lèi)型產(chǎn)業(yè)與多種類(lèi)型空間的復(fù)雜組合。對(duì)都市圈產(chǎn)業(yè)形態(tài)高級(jí)化的目標(biāo)，以及如何實(shí)現(xiàn)高級(jí)化還需要進(jìn)行深入研究。在目標(biāo)方面，在都市圈的層級(jí)與體量上，制造業(yè)是名副其實(shí)的“壓艙石”，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)制造業(yè)的服務(wù)，提高制造業(yè)比重。在包容性方面，發(fā)揮城市比較優(yōu)勢(shì)這個(gè)角度來(lái)看，基于城市化經(jīng)濟(jì)的特征，強(qiáng)調(diào)多種類(lèi)型產(chǎn)業(yè)的互補(bǔ)。現(xiàn)在都市圈城市往往在一些領(lǐng)域過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，恰恰是系統(tǒng)內(nèi)部自殘行為。在推動(dòng)力方面，要在更大范圍借重產(chǎn)業(yè)升級(jí)的力量。比如就合肥都市圈而言，六安、淮南等要借重核心大城市合肥的高端資源，實(shí)現(xiàn)升級(jí)。而合肥定位于長(zhǎng)三角的副中心城市，應(yīng)深度融入長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程，在與上海等城市互動(dòng)中，獲得強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)升級(jí)引力。

依托都市圈推進(jìn)碳中和與鄉(xiāng)村振興

上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，改革的起步在農(nóng)村、后來(lái)轉(zhuǎn)向城市。展望未來(lái)，改革的主要空間應(yīng)在都市圈。這是因?yàn)槎际腥Φ母母锏男枨笸ⅲ瑫r(shí)改革的承受力強(qiáng)，并且各方面改革條件相對(duì)充分。當(dāng)前，有效利用都市圈空間，可在推進(jìn)碳中和、中小城市發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等方面有更多作為。

第一，依托都市圈，規(guī)劃設(shè)計(jì)碳中和技術(shù)路線(xiàn)。城市群與都市圈是“雙碳”重點(diǎn)。我國(guó)碳排放量呈現(xiàn)“三分天下”格局，即京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域的碳排放量占三分之一，黃河流域九省份占三分之一，其他地區(qū)占三分之一。具體到排放量較大的領(lǐng)域，主要是能源、工業(yè)、建筑、交通四大傳統(tǒng)領(lǐng)域。碳排放的空間特征意味著，碳達(dá)峰碳中和應(yīng)有空間區(qū)域意識(shí)，在重點(diǎn)地區(qū)予以有效突破。

更為重要的是，我國(guó)城市化仍在發(fā)展之中，城市群、都市圈都未最后成型。這個(gè)階段，將城市化與碳中和相結(jié)合，就發(fā)揮了城市化的減排效應(yīng)，比如通過(guò)有效的交通設(shè)計(jì)、城鄉(xiāng)空間布局規(guī)劃等，可以在源頭上實(shí)施降碳。西方發(fā)達(dá)國(guó)家是在工業(yè)化、城市化完成之后提出碳中和目標(biāo)，因此空間“塑形”對(duì)他們作用不大，我國(guó)在這方面則不同，所以需要抓住機(jī)遇。

第二，中小城市迎來(lái)機(jī)遇，同時(shí)面臨治理能力的挑戰(zhàn)。在都市圈的背景下，一些行政級(jí)別較低的中小城市，在定位與功能上有重要的變化。原先是四線(xiàn)、五線(xiàn)，現(xiàn)在可能準(zhǔn)確的定位變成國(guó)際大都市圈的門(mén)戶(hù)城市、高端制造城市等等。這是重大的機(jī)遇，但也帶來(lái)復(fù)雜挑戰(zhàn)。

從挑戰(zhàn)來(lái)說(shuō)，有三個(gè)方面。一是需要確立城市新的功能定位。二是從體制上講，不平等的行政等級(jí)極大地影響了都市圈協(xié)同發(fā)展的諸多決策，更多情況下中小城市的發(fā)展權(quán)得不到保護(hù)，但同時(shí)也存著中小城市無(wú)法等高對(duì)接大城市的問(wèn)題。三是在治理能力上，從縣域經(jīng)濟(jì)的科層治理到都市圈開(kāi)放治理，治理能力不夠。

如果中小城市與核心城市同處一個(gè)省（市）行政區(qū)范圍，那么行政上協(xié)調(diào)或許有助于彌補(bǔ)都市圈協(xié)同的不足。但如果這些中小城市與核心市分屬于不同的行政區(qū)，發(fā)展中面臨的棘手的問(wèn)題就會(huì)非常多。

都市鄉(xiāng)村、田園城市引領(lǐng)城鄉(xiāng)融合實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興最大的力量來(lái)源于城市。都市圈區(qū)域的鄉(xiāng)村更容易獲得城市資源要素的支持，因此能夠率先實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。近年來(lái)，上海都市圈、成渝都市圈出現(xiàn)了都市農(nóng)業(yè)、田園城市等發(fā)展新形態(tài)、新業(yè)態(tài)。勞動(dòng)力、土地、技術(shù)等要素流動(dòng)加快，城鄉(xiāng)差距縮小。合肥郊區(qū)的“三瓜公社”成為全國(guó)聞名的鄉(xiāng)村振興“打卡地”，也是這方面原因。隨著城市化的推進(jìn)，城市進(jìn)入門(mén)檻現(xiàn)在越來(lái)越低，甚至達(dá)到零門(mén)檻。未來(lái)的突破口是要向城市開(kāi)放鄉(xiāng)村權(quán)利，探討城鄉(xiāng)一體的治理機(jī)制。

近十年來(lái)，國(guó)家有關(guān)部門(mén)大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化改革，主要是以縣、市行政單元作為改革的單一主體，相對(duì)封閉予實(shí)施。近年來(lái)，長(zhǎng)三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈等，圍繞城市群及都市圈系統(tǒng)謀劃了一批改革，未來(lái)，這些改革成果應(yīng)加速推廣共享。中國(guó)的城市化進(jìn)入下半程，應(yīng)確立以都市圈為重點(diǎn)，集中發(fā)力，系統(tǒng)集成，推進(jìn)勞動(dòng)力、土地、區(qū)劃、行政管理等一系列重大改革。這些改革必將在原有行政區(qū)基礎(chǔ)上，釋放都市圈經(jīng)濟(jì)區(qū)的活力，加速培育和壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力源(600405,股吧)，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓艙石。

（本文系作者在世界制造業(yè)大會(huì)都市圈與制造業(yè)論壇上的演講，經(jīng)授權(quán)發(fā)表）

（作者：馮奎 編輯：陸躍玲）